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A. Regulación Estadounidense sobre Cambios Climáticos

1. Nivel Federal. En el lado estadounidense de la frontera, hay poca legislación a nivel federal. Aunque en un caso reciente ante la Suprema Corte de los Estados Unidos [1] se determinó que el gobierno federal tiene tanto la autoridad como el deber de regular las emisiones de dióxido de carbono (consideradas el factor principal de los cambios climáticos) de conformidad con lo previsto en la Ley sobre Aire Puro (“Federal Clean Act”), el gobierno del presidente Bush en general ha optado por una postura de “esperar y ver qué sucede”, al convocar y promover nuevas investigaciones y estudios sobre cuestiones de cambios climáticos. No obstante, se han adoptado algunas medidas sencillas, como la postura del gobierno de promover el uso de etanol como combustible.

Sin embargo, se vislumbran intenciones de cambio a nivel federal. Recientemente, el presidente Bush convocó a una conferencia entre los líderes de las naciones industrializadas y las grandes naciones en desarrollo (incluyendo México) que se celebrará a finales de septiembre de 2007.[2] El Congreso ha presentado varias medidas legislativas para su evaluación en ambas cámaras, sin que surgiera una sola propuesta con intenciones de promulgación. Algunos sectores industriales estadounidenses tales como la Asociación Estadounidense de Acción por el Clima creada recientemente (“US Climate Action Partnership - US-CAP”) también exigen la regulación federal, a fin de evitar la diversidad que existe actualmente en la regulación estatal[3]. Esto puede generar nuevas iniciativas durante los últimos meses del gobierno actual. Es probable que después de las elecciones de noviembre de 2008 el siguiente gobierno realice cambios más significativos. Varios candidatos de ambos partidos parecen apoyar medidas más determinantes respecto a cambios climáticos.

2. Nivel Estatal / California.Debido a la laguna que existe a nivel federal, la regulación estadounidense más significativa sobre cambios climáticos se encuentra a nivel estatal. Varios Estados, incluyendo California, Massachussets, Nueva York y Nueva Jersey han aprobado programas regulatorios estrictos y muchos otros Estados se encuentran en plena adopción de la misma medida.[4] Hoy en día, más de la mitad de los Estados estadounidenses cuentan con algún tipo de programas de “Acción Climática” vigentes. California se encuentra a la vanguardia de este movimiento gracias al gobernador Arnold Schwarzenegger y a una legislatura con mayoría del Partido Democrático. En agosto de 2006, el Gobernador aprobó el Proyecto de Ley 32 de la Asamblea: la Ley de Soluciones para el Calentamiento Global (“AB-32”), que compromete al Estado a aprobar nuevas regulaciones durante los próximos años para reducir a determinados niveles las emisiones de GHG en el Estado (tanto en el sector privado como en el público).[5]

De conformidad con dicha Ley, el Consejo de Recursos de Aire de California (“Air Resources Board - ARB”) es el principal organismo regulador con autoridad para aprobar los requisitos de la ley AB-32. Dentro los próximos cuatro años, ARB promulgará e implementará una serie de regulaciones con la finalidad de reducir la emisión de GHG en el Estado. Esto ocurrirá a partir de este año con la publicación de medidas preventivas opcionales para los emisores de GHG y finalizará en 2011 con requisitos obligatorios de reducción.[6] Aunque los requisitos obligatorios de reducción de GHG aún no se han publicado, ni siquiera una versión preliminar, se espera que incluyan un programa para “limitar y negociar” basado en el mercado o una estructura similar que establezca un límite máximo de emisiones de GHG, lo que otorga a las empresas el derecho de comprar y vender créditos de emisión. Probablemente la nueva regulación afecte todos los sectores de la economía, desde energía hasta agricultura, transporte y desarrollos inmobiliarios habitacionales, comerciales e industriales. El desempeño gubernamental ya se encuentra sujeto a nuevos estándares en cuestiones climáticas, lo que aumentará en el futuro. Las empresas privadas también se verán afectadas, en particular en los sectores mencionados a continuación.

(a). Inmuebles/Uso del suelo El desarrollo inmobiliario y el uso del suelo han sido las primeras cuestiones que se vieron afectadas por la legislación sobre cambios climáticos en California. Conforme a  la Ley de Calidad Ambiental de California (“California Environment Quality Act - CEQA”), se requieren nuevos métodos para analizar los “impactos significativos en el medio ambiente”. Según las autoridades estatales, las emisiones de GHG por la creciente demanda de energía de las nuevas construcciones, junto con el aumento en la cantidad de millas que recorren los vehículos, se consideran cuestiones “significativas”.[7] De esa manera, se exige que los informes sobre impacto ambiental preparados para nuevas iniciativas de planeación local y desarrollos privados analicen los impactos del cambio climático y probablemente se exija en un futuro no muy lejano mitigar esos impactos. Dicha mitigación podría implicar medidas adicionales para mayor eficacia energética, rediseñar los proyectos para disminuir la cantidad de traslados en vehículos, instalar paneles solares, plantar árboles y adquirir bonos de carbono. Probablemente, esta tendencia se expanda a otros Estados tales como Massachussets y Nueva York, que cuentan con requisitos restrictivos de revisión ambiental similares.

Recientemente, los legisladores de California han difundido iniciativas para restringir nuevos desarrollos en áreas donde ya existe una infraestructura de transporte masivo o una propuesta al respecto conforme a la documentación de aplicación correspondiente, con la intención de restringir la “expansión suburbana descontrolada” y reducir las emisiones.[8] Estas propuestas han causado controversias significativas entre las empresas inmobiliarias y los intereses ambientales y no hay señales de que el conflicto vaya resolverse. No obstante, tal vez exista la posibilidad de encontrar un punto medio cuando las empresas inmobiliarias comiencen a desarrollar proyectos relacionados cada vez más con el “crecimiento inteligente” que ubiquen edificios con altos niveles de ocupación en zonas urbanizadas cercanas a la infraestructura del transporte. Estas iniciativas han generado antagonismos entre los gobiernos locales, ya que tradicionalmente la planeación del uso del suelo ha sido casi por completo una cuestión de control local. Sin embargo, la opinión general es que se deben desarrollar medidas de este tipo para poder implementar las exigencias de la AB 32.

(b) Combustible para Vehículos y Estándares de RendimientoRecientemente, a través de regulación de la ARB, California adoptó nuevos estándares restrictivos para que se produzcan y comercialicen combustibles con bajos niveles de carbono para vehículos. Además, California intenta imponer estándares de rendimiento del combustible para vehículos nuevos que sean más estrictos que los estándares a nivel federal. Si el resultado es satisfactorio no obstante la oposición a nivel federal, es posible que otros Estados adopten la misma medida que California. Es posible que estos desarrollos incentiven una regulación federal más determinante.

3. Oportunidades Comerciales.Aunque la imposición de medidas adicionales daría lugar a un aumento significativo en los costos y otros obstáculos a nivel comercial, existen varias oportunidades económicas que se pueden derivar de los nuevos requisitos. Muchas industrias han sido impulsadas debido a los nuevos requisitos energéticos y sus respectivas propuestas, incluyendo los fabricantes de paneles solares, turbinas eólicas y demás tecnologías “ecológicas”. Las empresas inmobiliarias con proyectos de “crecimiento inteligente” están obteniendo ventajas adicionales para la aprobación de sus proyectos, debido a los beneficios en materia de cambios climáticos.

A un nivel más general, la pericia que adquieren las empresas inmobiliarias, los consultores y demás comercios en California al implementar los nuevos requisitos puede “llevarse” a otras jurisdicciones. Esa pericia será de gran valor una vez que estos nuevos requisitos se implementen en otros lugares. De este modo, las empresas de California podrían beneficiarse por haber “tomado la delantera” en la adaptación a los impactos del cambio climático y sus consecuentes requisitos legales. Tales factores parecen ser el fundamento del apoyo que brindó el gobierno de Schwarzenegger a la ley AB 32 y las demás medidas aprobadas por el momento.

B. Regulación Mexicana sobre Cambios Climáticos

1. Regulación Internacional Aplicable. A nivel internacional, México forma parte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (“Convención”) y el Protocolo de Kyoto.[9] En su carácter de País no perteneciente al Anexo I de la Convención, México no tiene la obligación de reducir las emisiones de GHG a los niveles establecidos por el Protocolo de Kyoto, pero tiene la autorización para recibir proyectos que incluyan el Mecanismo de Desarrollo Limpio (“Clean Development Mechanism - CDM”) de los Países con mayor capital pertenecientes al Anexo I. Los proyectos CDM en México generan créditos certificados de reducción de emisiones para ayudar a los países del Anexo I a que cumplan con sus objetivos de cumplimiento del Protocolo de Kyoto. Los proyectos son descritos mas adelante.

2. Regulación Nacional (Federal) La mayoría de la regulación mexicana sobre cambios climáticos es indirecta, a través de leyes que regulan la calidad del aire.[10] Aún así, varios métodos de naturaleza legal establecen mecanismos para determinar, informar y controlar el volumen total de emisiones de GHG generadas en el País.[11] La regulación indirecta sobre cambios climáticos en México también incluye regulación sobre desarrollo sustentable de silvicultura destinado a la preservación y administración sustentable de ecosistemas forestales.[12]

Para cumplir con los compromisos internacionales de México y generar mecanismos de control de los cambios climáticos, se ha creado una Comisión Intersecretarial integrada por los siguientes departamentos del gobierno federal: Medio Ambiente y Recursos Naturales, Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Energía, Desarrollo Social, Economía y de Relaciones Exteriores.

Las dos empresas más importantes controladas por el gobierno mexicano, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (PEMEX), han determinado los siguientes objetivos para reducir las emisiones:

(i)CFE: Aumentar la eficacia de las líneas de transmisión y distribución en un 2%; aumentar la eficacia de las plantas termoeléctricas en un 2% y que las plantas termoeléctricas comiencen a utilizar gas natural, y

(ii)PEMEX: Instalar plantas de cogeneración en el sistema nacional de refinado; aumentar la eficiencia energética de PEMEX en un 5% y disminuir las emisiones fugitivas de metano durante la producción, transporte y distribución de gas natural.

No existen lineamientos generales para las empresas privadas respecto de la reducción de emisiones. Determinadas empresas que cuentan con políticas internas de administración ambiental o cuentan con el reconocimiento de las autoridades ambientales mediante un Certificado de Industria Ecológica tienen la obligación de cumplir con parámetros más estrictos respecto de aquellos establecidos en la regulación vigente. No obstante, se trata de un programa voluntario y sólo forman parte de él las empresas más grandes y con mayor capital.

3. Regulación en Estados Pequeños.A través de la historia de México, la determinación de políticas públicas y los mecanismos legislativos para redactar leyes y reglamentos se han visto caracterizados por el centralismo. Un ejemplo de este sistema político es la preeminencia de los organismos gubernamentales federales respecto de las autoridades locales y municipales. Dada esta situación, los gobiernos estatales de México no se encuentran demasiado comprometidos con el desarrollo de reglamentos sobre cambios climáticos. Sin embargo, el Estado de Sonora solicitó recientemente un estudio técnico para evaluar las posibles consecuencias de los cambios climáticos en el Estado, a fin de adoptar medidas legislativas que minimicen estos efectos. Además, el Estado de Baja California ha fomentado de forma activa el desarrollo de la energía solar y otras fuentes de energía renovable, algunas relativas a la venta de energía a los Estados Unidos.

4. Oportunidades de Desarrollo.México se convirtió en un importante receptor de proyectos CDM en virtud de la Convención previamente mencionada. En la actualidad, existen 178 proyectos CDM con cartas de aprobación, incluso: administración de desechos de granjas, uso de metano en vertederos, administración de aguas residuales, etc. En parte debido a este resultado satisfactorio, el gobierno federal encabezado por el presidente Felipe Calderón ha diseñado una Estrategia Nacional sobre Cambios Climáticos, con el objetivo de ofrecer la posibilidad de mitigar GHG mediante diferentes acciones que incluyen dos áreas principales: (i) generación y uso de energía y (ii) vegetación y uso del suelo.

(a) Generación y uso de energía El objetivo de las acciones en esta área es fomentar el ahorro y el rendimiento energético; la cogeneración de energía junto con las industrias nacionales (en general, la producción energética es una actividad exclusiva del Estado); la generación de energía mediante energía renovable y biocombustible.

(b) Vegetación y uso del sueloEl objetivo de las cciones en esta área es reducir las emisiones de GHG mediante la conservación, captación y reemplazo de carbono mediante una silvicultura sustentable, la conservación de ecosistemas forestales, reforestación y administración sustentable de plantaciones comerciales.

En virtud de lo anterior, es posible llegar a la conclusión de que, aunque no existen métodos de naturaleza legal para controlar los cambios climáticos en México, hay autoridades, políticas públicas y programas gubernamentales destinados a la reducción de GHG. El creciente interés en implementar más proyectos CDM tanto del sector público como del privado ayudará a México a beneficiarse de las ventajas económicas que la normativa en cambios climáticos probablemente conlleve.

C. Comparaciones / Conclusiones

La revisión del tratamiento que tanto México como los Estados Unidos dan a las emisiones de GHG desemboca en diversas e interesantes conclusiones. En principio, queda claro que México ha asumido el liderazgo en esta cuestión a nivel federal al reconocer el problema y que el gobierno se ha comprometido a adoptar alguna medida en el futuro, lo que los destaca respecto de los Estados Unidos en algunas cuestiones. Dado que, en comparación con los Estados Unidos, un sector más amplio de la industria mexicana está controlado por el gobierno, el objetivo de reducción de estas industrias debería presentar mayor facilidad de implementación y generar un impacto general de mayor cuantía. Aunque la mayoría de las medidas adoptadas hasta el momento requieren cambios relativamente pequeños en las operaciones actuales, por lo menos México realiza avances en este tema a nivel nacional. Es por este motivo que, en comparación con los Estados Unidos, tal vez esté en una mejor posición para ocuparse de las consecuencias esperadas en materia de cambios climáticos y las medidas futuras a un nivel nacional integral. Es posible que la autoridad federal centralizada de México también resulte beneficiada al establecer una normativa uniforme, sin tantas exigencias de “controles locales”.

El hecho de que la normativa estatal estadounidense sobre cambios climáticos se haya adelantado a la normativa federal probablemente genere algunos problemas de importancia en los Estados Unidos. Los sectores industriales tales como US-CAP han detectado inconvenientes debido a que las grandes empresas se ven obligadas a cumplir con diferentes regulaciones en los diferentes Estados. Es por este motivo que algunos de estos sectores solicitan la determinación de controles federales uniformes. Sin embargo, aunque se implementen nuevos requisitos federales (tales como un programa nacional de limitaciones y negociaciones) surgirán cuestiones importantes de interpretación respecto de qué manera y en qué medida los requisitos federales “suplen” a los requisitos estatales en California y otros lugares, además de los posibles resultados. Es probable que durante los próximos años, resolver estas cuestiones sea una carga constante para los abogados y sus clientes en varios Estados de los Estados Unidos: un problema que, se espera, México podrá evitar.

Aunque suene extraño, el punto fuerte de los Estados Unidos son sus instituciones (tanto gubernamentales como las no lucrativas) y su sistema jurídico. Una vez que se encuentre vigente un sistema exigible de “limitación y negociación” a nivel nacional o estatal, las instituciones implementarán, exigirán el cumplimiento, resolverán y evaluarán los detalles y el funcionamiento del sistema. Es posible que, en el futuro, sirvan de ejemplo para otros países. Asimismo, una vez que existan suficientes incentivos económicos, la capacidad comprobada de los Estados Unidos (y en particular California) de innovar en materia de tecnología ambiental y energética beneficiará a personas físicas y morales, tanto a nivel nacional como internacional.

En resumen, la regulación sobre cambios climáticos tanto en los Estados Unidos como en México presenta varios obstáculos y desafíos tanto para organismos gubernamentales como para empresas privadas, pero también brinda oportunidades a quienes adopten anticipadamente medidas positivas para resolver estas cuestiones, en especial al desarrollar nuevas estrategias y tecnologías para reducir GHG. La única verdad concreta es que los desarrollos en este campo probablemente continuarán en rápido ascenso y se necesitará que las empresas que invierten y comercializan en ambos lados de la frontera estén siempre atentas.